دور المؤسسات الدستورية في الحكامة التشريعية

الدكتور نجيم مزيان*

تلعب الهيئات الاستشارية دورا حاسما في عقلنة القرار السياسي والاداري على حد سواء ،نظرا لما تقدمه من زخم هائل للمعلومات تمكن صانعي القرار من تفادي الانزلاقات المحتملة التي قد تنتج غالبا عن غياب رؤية توقعية عقلانية أثناء صياغة القرارات السياسية أو الادارية أو غيرها.

كما أن إعمال المقاربة التشاركية مع مختلف المؤسسات الدستورية وفي المجالات التي تعنيها،وتحديدا في قطاعات استراتيجية مالية،اقتصادية،اجتماعية،حقوقية…من شأنه أن يساهم في حكامة تشريعية،قد تضفي عليها لمسة إضافية، تتعزز أكثر من خلال الانفتاح على المواطنين وفي المجال التشريعي بالخصوص.

المجلس الاعلى للحسابات

المجلس الأعلى للحسابات هو الهيئة العليا لمراقبة المالية العمومية بالمملكة، ويضمن الدستور استقلاله ،يقدم المجلس الأعلى للحسابات مساعدته للبرلمان في المجالات المتعلقة بمراقبة المالية العامة، ويجيب عن الأسئلة والاستشارات المرتبطة بوظائف البرلمان في التشريع والمراقبة والتقييم المتعلقة بالمالية العامة.

هذا يشكل نقلة نوعية حقيقية لنظام الرقابة والمحاسبة على المال العام ببلادنا على غرار الديمقراطيات الراسخة في عالمنا الحاضر إنه يؤسس بنص الدستور جسور العلاقة التفاعلية التي يجب أن تسود وتترسخ بين المؤسستين الأهم في مجال الرقابة والمحاسبة:

البرلمان والمجلس الأعلى للحسابات، وينقل إيقاع العلاقة وعمقها من مستوى محدود نظريا ومعدوم عمليا إلى مستوى عال ومتحرك ومنهجي.

لقد كان النص الدستوري السابق يحيل في الإشارة إلى مساعدة المجلس للبرلمان على القانون الذي كان يحدد هذه المساعدة في نقطتين اثنتين لاحقتين على تنفيذ الميزانية، وهما التصريح العام بالمطابقة والتقرير حول تنفيذ القانون المالي لكن حتى هاتان النقطتان كانت عمليا مفروغتين من المحتوى نظرا لتأخر الحكومة في إصدار مشروع قانون التصفية، وبالتالي عمليا لم تكن للمجلس الأعلى للحسابات أية فعالية في مساعدة البرلمان المحدودة أصلا بنص قانون المحاكم المالية.

– أما الآن فإن الدستور 2011 أقام جسرا متواصلا ومنهجيا طوال السنة مع البرلمان، وهذا هو الجديد المهم، إذ سيكون بإمكان البرلمان كما هو الشأن في التجارب المتقدمة الاستناد إلى تنويرات ومعلومات وتقارير المجلس من أجل رفع عمله التشريعي من جهة وعمله الرقابي والتقييمي من جهة أخرى، وكما ستعرض على الهواء مباشرة حلقات استماع برلمانية للمسؤولين عن تدبير الشأن العام بحضور قضاة المحاكم المالية كملاحظين يقدمون التوضيحات والاستشارات متى ما طلبت منهم اللجنة البرلمانية المختصة ، وذلك على غرار التجربة البريطانية العريقة أو تجربة مكتب المحاسبة الأمريكي مع الكونغرس.
إن تفعيل هذا النص وتعزيزه ببرلمان مؤهل وجريء وبمجلس أعلى للحسابات مؤهل وجريء ومنفتح لهو ضمانة لصوغ تجربة مغربية-مغربية في المراقبة وتوازن السلط، تقوي البرلمان بذراع رقابي موضوعي ومستقل وتقوي المجلس الأعلى للحسابات بإضفاء المزيد من الأهمية والحيوية على ملاحظاته واكتشافاته من جهة، مع تأمين المتابعة والمحاسبة والمساءلة ذات الطابع السياسي لأعماله ومجهوداته من جهة أخرى الأمر الذي سيدفع المسؤولين الحكوميين إلى التفكير مرتين قبل الإقدام على أي سياسة عمومية مرتجلة أو أي خيار عشوائي في تسيير الشأن العام و المال العام.

لقد أبقى الدستور الحالي على مسألة جزئية واحدة من الدستور السابق وهي رفع التقرير إلى الملك، بينما جاءت الجملتان الخاصتان برئيس الحكومة ورئيسي مجلسي البرلمان والنشر التلقائي بالجريدة الرسمية لتعزز مبدأ الشفافية والإخبار بعناصر هامة جديدة، فإذا كان رفع التقرير إلى الملك مسألة طبيعية بل أمرا مطلوبا ومرغوبا لكون الملك أعلى سلطة في البلاد وجهة التعيين للرئيس الأول للمجلس وهو ما يعطي المجلس مكانة رفيعة وهيبته إزاء المؤسسات الخاضعة لرقابته ومساءلاته كما تكرس مسؤولية رئيس المجلس الذي يقدم الحساب لجهة التعيين، فإن المستجدات الجوهرية الأخرى تترتب عنها آثار جد إيجابية، والمتمثلة في إبلاغ رئيس الحكومة صاحب السلطة على الإدارة العمومية بموجب الدستور الحالي ليستخلص العواقب إزاء فريقه الحكومي بصدد الملاحظات والتوصيات التي تهم كل واحد منهم بما في ذلك مذكرات الاستجابة الموجهة إلى رئيس الحكومة ووزير المالية، ثم إلى رئيسي غرفتي البرلمان وهذا أمر جديد ومتناسق مع الهندسة المؤسساتية الجديدة لنظام الرقابة والمحاسبة التي قربت المسافة بين المجلس والبرلمان ممثل الأمة والمؤتمن على مراقبة العمل الحكومي نيابة على الشعب، فضلا عن التواصل المنهجي طوال السنة الذي تتيحه الفقرة الأولى من الفصل 148 والذي من شأنه تفعيل الرقابة السياسية. إذن تفعيل الرقابة السياسية على مدار السنة من خلال معلومات وآراء المجلس، ثم تفعيل الرقابة السياسية في نهاية السنة من خلال التقرير السنوي.

كما يقدم الرئيس الأول للمجلس عرضا عن أعمال المجلس الأعلى للحسابات أمام البرلمان، ويكون متبوعا بمناقشة.هذا النص هو بمثابة المستجد الأكثر إثارة للانتباه حيث يتقدم رئيس المجلس الأعلى للحسابات بنفسه بعرض حول مجموع أعمال المجلس بين طريقة اشتغاله وكيفية الوصول إلى نتائجه إلى ممثلي الأمة وأمام مرأى ومسمع الشعب وقواه الحية، بحيث يكون متبوعا بمناقشة في تكريس رائع لمبدأ شفافية المجلس وخضوعه للمتابعة والمراقبة والمساءلة من قبل نواب الأمة المؤتمنين على قدسية المال العام وسلامة تدبير الشأن العام.

ومن آثار هذا النص أنه يقوي سلطة البرلمان ويدستر حقه في الاطلاع على حقائق التدبير الداخلي للمجلس الأعلى للحسابات للموارد المالية المرصودة له من الميزانية العامة من جهة وعلى حقائق التدبير الحكومي للأموال العامة كما جاءت في خلاصات واكتشافات المجلس الأعلى للحسابات وتوصياته واقتراحاته ومساءلاته القضائية من جهة أخرى.

كما أن تقديم عرض متبوع بمناقشة أمام البرلمان هو تكريس مغربي لمعيار مسؤولية الأجهزة العليا للرقابة إزاء ممثلي الأمة، وهذا ليس انتقاصا من استقلاليتها بل على العكس إن كشفها لمعايير اشتغالها وتقبلها للملاحظات البناءة سيكون ترجمة لمبدأ مهني راسخ في الرقابة والتدقيق والمحاسبة وهو مبدأ قابلية الرقابة للتحقق من مهنيتها ، ضمانا لمصداقيتها، وتعزيزا لاستقلاليتها الذاتية.

إن المجلس الأعلى للحسابات بموجب الدستور الجديد أصبح ملزما بتقديم مزدوج لحسابه، أولا أمام الملك وثانيا أمام البرلمان وفي هذا ترجمة أمينة لروح الدستور القائمة على إعادة النظر في بنية السلطة وتوازن مراكز القرار وتقوية البرلمان أي الأمة وفيه تجاوب مع نبض المجتمع المغربي، المدني والسياسي، الذي كان يطالب بمناسبة نشر التقارير السنوية للمجلس الأعلى للحسابات بحق الاطلاع على طريقة اشتغال المجلس وعلى آليات التوصل إلى النتائج التي توصل إليها.

المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي

اعتبارا لأهمية البعد الاقتصادي والاجتماعي والبيئي في أية سياسية تنموية هادفة،سارعت العديد من الدول الى تأسيس لهيئات استشارية ذات بعد اقتصادي واجتماعي وسياسي وأحاطتها بكل الضمانات الدستورية والقانونية حتى تتمكن من الاضطلاع بالوظائف المنوطة بها.

تمت دسترة  المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، لأول مرة بموجب دستور 1992، حيث نص في بابه التاسع، وبالخصوص في فصله الحادي والتسعون على أنه: “يحدث مجلس اقتصادي واجتماعي”، وتم التنصيص عليه أيضا من خلال دستور 1996 في بابه التاسع، وبالأخص الفصل الثالث والتسعون. بينما تم إضافة كلمة “البيئي”، من خلال دستور 2011، ليصبح بموجب هذه الإضافة مجلسا اقتصاديا واجتماعيا وبيئيا.

ويعتبر المجلس الإقتصادي والاجتماعي والبيئي مؤسسة دستورية، خصص لها الدستور الباب الحادي عشر (الفصول من 151، 152،153)، ويضطلع المجلس بمهام استشارية لدى الحكومة ومجلس النواب ومجلس المستشارين، ولهذا الغرض، يعهد إليه بالقيام بالإدلاء برأيه في التوجهات العامة للاقتصاد الوطني والتنمية المستدامة وفي جميع القضايا الأخرى ذات الطابع الاقتصادي والاجتماعي والبيئي المتعلق بالجهوية المتقدمة؛ وتحليل الظرفية وتتبع السياسات الاقتصادية والاجتماعية الوطنية والجهوية والدولية وانعكاساتها؛ وتقديم اقتراحات في مختلف الميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية؛ وتيسير وتدعيم التشاور والتعاون بين الفرقاء الاقتصاديين والاجتماعيين والمساهمة في بلورة ميثاق اجتماعي؛ وإنجاز الدراسات والأبحاث في الميادين المرتبطة بممارسة صلاحياته.

كما يمكن أن يستشير المجلس كذلك، باستثناء مشاريع قوانين المالية، من قبل الحكومة ومجلس النواب ومجلس المستشارين حول:

أ – إبداء الرأي في مشاريع ومقترحات القوانين التي تضع إطارا للأهداف الأساسية للدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية؛

ب  – يستشار المجلس حول المشاريع المرتبطة بالاختيارات الكبرى للتنمية ومشاريع الاستراتيجيات المتعلقة بالسياسة العامة للدولة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والبيئية.

وبخروج القانون التنظيمي المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي حيز الوجود، ومطابقتة للأحكام الدستورية الجديد (الفصلان 152 و153)، وإضافته لاختصاصات جديدة لاسيما في ما يتعلق بالبيئة والتنمية المستدامة والجهوية المتقدمة، عرفت المملكة مؤسسة جديدة ستشكل بلا شك محطة أساسية ومحورية في بناء المغرب الجديد ومغرب المؤسسات، لاسيما وأنه يقوم بوضع تقارير سنوية يرفعها للملك، ويتتبع الظرفية الاقتصادية والاجتماعية والبيئية، ويقوم بإبداء الرأي للحكومة أو للبرلمان من أجل تقوية وتجويد العمل التشريعي والبرامج العمومية ببلادنا.

ومن أمثلة التقارير التي خرج بها المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، تقرير تحت عنوان ” النظام الضريبي المغربي: التنمية الاقتصادية والتماسك الاجتماعي”، الذي حاول من خلاله المجلس ملامسة الأعطاب والمشاكل التي تعتري المنظومة الجبائية ببلادنا، عبر تحليله للمكونات الكبرى للنظام الضريبي المغربي (الضريبة على الشركات، والضريبة على القيمة المضافة، والضريبة على الدخل، ورسوم التسجيل، والجبايات المحلية)، بالإضافة إلى أن التقرير حاول ملامسة المشاكل التي تعتري هذه المنظومة، ومن بينها القطاع غير المهيكل، الذي يشكل إحدى الأدوات الرئيسية للتملص والغش الضريبي. مع تأكيده بضرورة إدماج هذا القطاع في المجال الضريبي، ونقل الأنشطة غير المهيكلة نحو المجال المهيكل.

المحكمة الدستورية

تبت المحكمة الدستورية في مطابقة القوانين للدستور، إما بشكل مسبق وأوتوماتيكي كالقوانين التنظيمية، والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين، أو القوانين والاتفاقيات الدولية التي يمكن إحالتها عليها قبل إصدار الأمر بتنفيذها… ، وهو يقوم بفحص السلامة التشريعية أو الخرق القانوني لسمو القواعد الدستورية،فهو يشكل ضمانة لعقلنة إنتاج المقاولة البرلمانية.

فقد تقرر إحداث المحكمة الدستورية في المغرب بمقتضى دستور 2011 (الفصل 129) وتختص بممارسة الرقابة على دستورية القوانين، إذ تضمنت الفقرتان 1 و2 من الفصل 132 من الدستور: “تمارس المحكمة الدستورية الاختصاصات المسندة إليها بفصول الدستور، وبأحكام القوانين التنظيمية، وتبت بالإضافة الى ذلك في صحة انتخاب أعضاء البرلمان وعمليات الاستفتاء. تحال الى المحكمة الدستورية القوانين قبل إصدار الأمر بتنفيذها، والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين قبل الشروع في تطبيقها لتبت في مطابقتها للدستور”.

كما أضاف الدستور الحالي اختصاصا لم يكن مألوفا في الدساتير السابقة أوفي القوانين العادية ويتعلق الأمر بالاختصاص المتعلق بالنظر في كل دفع يتعلق بعدم دستورية القانون (الفصل 133) هذا النوع من الرقابة يعرف بالرقابة عن طريق الدفع أو رقابة امتناع.إنه بمقتضى التعديلات الدستورية، تم التأكيد من جديد بأن المحكمة الدستورية تحتكر مجال الرقابة على دستورية القوانين، سواء تعلق الأمر بالرقابة الوقائية (الرقابة السياسية)، التي تتوخى أن يصدر القانون بشكل مطابق للدستور، أو تعلق الأمر بالرقابة عن طريق الدفع (رقابة امتناع). وعلى هذا الأساس، يستخلص بأن الدستور المغربي أخذ بالرقابة السياسية والرقابة عن طريق الدفع مع احتكار مجال الاختصاص للمحكمة الدستورية، بمعنى عدم جواز البت في دستورية القوانين من طرف المحاكم (مدنية، جنائية، إدارية، أوتجارية). فالرقابة الدستورية على القوانين هي الآلية التي تضمن للدستور سموه، تطبيقا لمبدأ التدرج في قوة القواعد القانونية، بحيث يتعين وجوبا أن تكون القاعدة الأدنى تطابق القاعدة الأعلى درجة وإلا اعتبرت باطلة^.

إن الرقابة الدستورية يراد منها إقران توازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، في إطار العمل بمبدأ دولة القانون الذي يستلزم القبول بسلطة الدستور دون تعسف من أي سلطة كانت، وأعمال الرقابة الدستورية تشمل القوانين التنظيمية والعادية، والقانون الداخلي لمجلس النواب ومجلس المستشارين. ونشير إلى أن قرارات المحكمة الدستورية غير قابلة للطعن، فهي ملزمة لجميع السلطات العامة وجميع الجهات الإدارية والقضائية، علما أن الرقابة الدستورية على القوانين نوعان إما إجبارية أواختيارية.

إن الرقابة على دستورية القوانين تتخذ شكلين: رقابة سياسية ( قبلية ) ورقابة قضائية         (بعدية)، ويقصد بها عملية التحقق من مدى تطابق القوانين للدستور، لذلك يصطلح عليها بالرقابة الدستورية، عن طريق معاينة مطابقة القوانين للدستور، قبل إصدارها ، أو بعد أن تصبح نافذة، وبذلك تتخذ مسألة مراقبة دستورية القوانين طريقتين:

الرقابة الوقائية وتمتد أيضا إلى النظام الداخلي لمجلسي النواب والمستشارين الذي لا يخضع لمسطرة الاصدار وهي رقابة وجوب بإحالة من طرف رئيس كل مجلس ، عكس القانون العادي الذي لا يخضع للرقابة الدستورية إلا بناء على طعن يمارسه ذوي الصفة وهي ما تعرف بالرقابة السياسية، و الرقابة القضائية التي تكون في شكل مراقبة عن طريق دعوى أصلية أي رقابـة الإلغاء، أو المراقبة بواسطة الدفع أي رقابة الإمتناع. في الحالة التي تقام بشأنها دعوى لدى الهيئة القضائية المختصة للنظر في الطعن المتعلق بعدم دستورية القانون، إنما يراد من تلك الدعوى إصدار حكم يقضي بدستورية القانون أو عدم دستوريته.

فإذا صرح القضاء بعدم دستورية القانون فإنه يعلن إبطاله و إلغاءه. و هذا الطريق من الطعن يعتبره الفقه الدستوري برقابة الإلغاء.

أما الرقابة عن طريق الدفع أو رقابة الإمتناع فتكون عندما يقرر القاضي إستبعاد العمل بقانون معين، و لا يعمل بمقتضياته بناء على دفع يثار من أحد أطراف الخصومة، و القانون الذي استبعد يوصف بأنه غير مطابق للدستور أو كونه غير دستوري.

إن ما يميز الرقابة عن طريق الدفع أو رقابة الإمتناع كونها تمارس من طرف المحاكم العادية، و لا يحتاج الأمر التوجه إلى محكمة متخصصة قد تحدث لهذه الغاية.

لكن الدستور المغربي ذهب عكس ذلك، و أسندها إلى المحكمة الدستورية بمقتضى الدستور الجديد، علما أن الرقابة الدستورية تعتبر أهم وسيلة لضمان حماية حقوق الأفراد وحرياتهم من أي تجاوز للسلطة، لكنها تبقى وظيفة رقابية يباشرها ذوي الصفة في تقديم الطعن بعدم الدستورية وهم :

-الملك -رئيس الحكومة – رئيس مجلس النواب- رئيس مجلس المستشارين – خمس أعضاء  مجلس النواب – أو أربعين عضوا من أعضاء مجلس المستشارين.

*خريج مختبر الحكامة والتنمية المستدامة كلية الحقوق سطات.